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王卫华在全省土地利用总体规划调整完善暨 永久基本农田划定工作电视电话会议上的讲话

来源:   2016-08-11
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在全省土地利用总体规划调整完善暨
永久基本农田划定工作电视电话会议上的讲话
王卫华
(2016年7月26日)

 
同志们:
    按照会议安排,我就国土系统如何做好土地利用总体规划调整完善、协同农业部门开展全域永久基本农田划定工作先讲几点意见:
    一、转变观念,敢划善调
    调整完善土地利用总体规划、全域划定永久基本农田,是国家意志、政府行为、发展需要。要把这两项工作抓实抓好抓出成效,必须以系统的观念、发展的眼光、辩证的思维来认识和对待。
    从经济发展进程来看,当前正处于“四化同步”、加速推进的关键时期,土地供需矛盾在一定时期内仍然很尖锐,但以牺牲资源和环境为代价的“摊大饼”式发展注定难以为继,以最少的资源获得最大的产出和效益必然成为新的经济增长方式。在这种背景下,调整完善土地利用规划、划定永久基本农田就是发挥规划的约束和土地的调控作用,促进经济结构优化调整和经济发展方式根本转变。
    从土地利用趋势来看,尽管我省和西部其他地区一样,目前土地利用尚处于由外延扩张向内涵挖潜、由粗放低效向集约高效转变的过程中,但是粗放低效利用的时代必将逐步终结,总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高迟早会成为土地利用的基本方式。调整完善土地利用总体规划、划定永久基本农田就是以土地利用总体规划这个“刚性约束”和永久基本农田这条“实体红线”倒逼经济转型、提质增效。
    从优化国土空间来看,当前,生产、生活、生态空间不够优化,导致“三块地”矛盾格外突出,就是有人总结的“建设用地人人热、生态用地赶时髦、农用耕地唐僧肉”。但资源环境的刚性约束越来越强,山水林田湖成为“生命共同体”、“三生”空间更加优化已是大势所趋。调整完善土地利用总体规划、划定永久基本农田就是通过调整土地利用布局、优化国土开发空间,促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。
    从资源保护现状看,我省一些地方视规划为“绊脚石”,甚至眼里根本就没有规划,依法依规用地的思想和行动自觉尚未形成。面对耕地保护的严峻形势,只有调整完善土地利用总体规划、划定永久基本农田,科学合理优化农用地、建设用地和生态用地布局,严格划定“三线”,建立特殊保护机制,才能把更多地良田沃土、绿色家园永久留给子孙后代,才能保障经济社会可持续发展。
    二、系统谋划,统筹推进
    调整完善土地利用总体规划、划定永久基本农田互为基础、互为条件,没有基本农田保护的规划,不成其为土地利用规划;没有土地利用规划的引领和管控,划定永久基本农田就会失去方向。对此,要把两项工作有机结合起来,做到统一安排、统筹协调、同步推进、相互促进。
    (一)围绕“调优调准”做好土地利用规划调整
    对于规划调整完善,国家要求明确,方案安排细致,各级热情很高,我不再多讲,主要强调四点:
    一要把好调整方向。这次土地利用总体规划调整完善的总原则是总体稳定、局部微调,是对原规划进行科学合理的“修枝剪叶”,决不是将原规划“推倒重来”。因此,必须以原规划为基础和前提,通过全面开展“回头望”,以十八大以来中央的一系列决策部署为指导,总结经验,找准短板,摸清调整完善点,为规划调整完善提供科学依据。要对规划执行情况进行科学评估,特别是耕地减少过多、建设用地增加过快的市县,要有针对性地提出加强管理的办法,完善规划管控的措施。要统筹考虑产业发展、城镇建设、生态建设等因素,对“三块地”布局进行评估,提出调整完善意见。要围绕“十三五”规划,结合省委、省政府重大决策部署的贯彻落实,提出合理优化功能分区的意见,使规划更好保障区域经济社会发展。
    二要用好增减指标。从全省建设用地使用情况看,用地指标消耗很快,像榆林、汉中的用地规模已“倒挂”,铜川、咸阳、杨凌、韩城用地规模已接近临界值。这次土地利用总体规划调整,可以说是一场“及时雨”。省厅已根据各市实际,本着有利发展、公平公正的原则,将国家下达我省的“一增两减”指标分配到各市,对于增加的建设用地规模,希望各市把握重点,主要用于保障交通、能源、水利、国防等重点基础设施建设,优先安排社会民生、脱贫攻坚、战略性新兴产业以及省委、省政府决定实施的重大项目,严禁为产能过剩行业新增产能项目安排用地,做到指标跟着项目走;对于核减的耕地保有量和基本农田保护面积,希望各市结合永久基本农田划定工作,科学做好调减,确保“好钢用到刀刃上”。
    三要优化空间布局。要统筹人口分布、经济布局、国土利用和生态保护,综合考虑资源环境承载能力、经济社会发展水平和规划剩余空间等情况,正确处理好“三块地”的关系,科学合理地对用地结构和布局进行适当调整。要加强与新型城镇化、生态环境等相关规划的协调衔接,合理安排生产、生活、生态用地空间,避让优质耕地,最大限度保护自然生态用地,促进形成规模适度、布局合理、功能互补的城镇空间体系。要合理调整产业用地结构,牢固树立节约集约利用的资源观,下大力气盘活存量资源,用足用活试点政策,加大低效土地开发力度,提高土地利用效率,扭转过分依赖新增建设用地规模搞建设的局面,促进结构调整和发展转型。
    四要促进多规融合。这次土地利用总体规划调整完善为促进多规合一提供了难得机遇,我们一定要积极对接和服务这项改革,努力为实现全省“一张图”管理创造条件。要以二调数据为“底数”,以土地利用总体规划的约束性指标和总体布局为“底盘”,以永久基本农田保护、生态保护和城市开发边界“三线”为“底线”,做好与“十三五”规划及其他专项规划的协调衔接,促进“多规合一”,为完善土地用途和国土空间管制制度打下坚实基础。希望各市县在这次规划调整完善中,把促进多规融合放在重要位置,除基本农田保护红线按国家两部要求划好划足外,要与城市规划、产业规划等相关规划充分协调,确定城市开发边界线;要以确保国家和区域生态安全为底线,确定生态保护红线,努力通过“三线”划定促进多规合一。
    (二)围绕“划好划足”做好永久基本农田划定
    划定永久基本农田,数量是基础,质量是保障,位置是关键。这次划定工作的总体要求、基本原则、工作标准、方法步骤等在4月1日省政府召开的全省永久基本农田划定工作电视电话会上已作了安排部署,请各市县按照既定要求,认真抓好工作推进,力争10月底前全面完成永久基本农田划定任务、12月底前全面落实基本农田保护措施。这里,我再强调三点:
    一要准确定量。按照国家两部的规定,永久基本农田划定是规划调整完善的前置条件。对此,我们一定要把划足作为重要前提,依据“空间上由近及远、质量上由高到低”的原则,做到“允许建设区鼓励划、有条件建设区尽量划、限制建设区和禁止建设区应划尽划”,把该划的全部划进来。对应划未划的耕地必须进行举证说明,否则必须无条件划入永久基本农田。除实施国家重大发展战略、“十三五”省级以上重点建设项目难以避让的以外,土地整治和高标准农田建设后的耕地,质量等别和地力等级达到本市(县)平均水平以上的耕地,城市周边、交通沿线和平原坝区的优质耕地,25度以下的水平梯田和耕作条件好、有灌溉设施的耕地均应划入永久基本农田,把流动的“红飘带”固定下来,变成带电的“高压线”。
    二要准确定质。要在坚持“两个优先”的基础上,做到“优进劣出”,绝不允许借规划调整完善之机随意改变原有基本农田布局,更不允许擅自把不稳定耕地、劣质地、山坡地、生地划为永久基本农田,搞“狸猫换太子”、滥竽充数哪一套。国家为了保证划定的质量,明确要求新一轮退耕还林还草中计划退出的耕地;严重污染无法治理的耕地;严重损毁无法复垦和不能耕种的土地;建设占用、无法恢复和依法处理的基本农田;现状是未利用地和质量不符合要求的其他农用地等不得划入永久基本农田。已划入基本农田(特别是已经非农使用的)要在这次划定中调出,确保把最优质的耕地划为永久基本农田并实行特殊保护。在划定的基础上,要加大财政投入,整合涉农资金,吸引社会投资,在永久基本农田保护区开展土地整治和高标准农田建设,全面推行耕作层土壤剥离再利用,不断提高永久基本农田质量等级。国土部门要支持农业部门加快建设粮食生产功能区和重要农产品生产保护区,把“两区”建设作为建设性保护的重要举措,为建设一批高产、优质、高效、生态、安全的重要农产品生产基地和现代农业园区打下坚实基础。
     三要准确定位。这次永久基本农田划定不仅要落实到地块,更要划入图中,做到地、数、表、图、库一致。主要是做好四方面的工作:一是设立标识。要在城市周边、交通沿线醒目位置,设定永久基本农田统一标识,昭示社会,接受监督。关于永久基本农田的标识,省上设计出了经济、实用、简洁的统一样式,各市县必须按照省上统一的标准进行制做和设立,这作为划定成果验收的重要内容之一。二是建立表册。在完成永久基本农田划定任务后,要把基本农田保护图和数量、质量、责任信息及时整理汇集成册,把每一块基本农田的“户口”信息都建立起来,为实行“网格化管理”奠定基础。三是上图入库。要按照信息化要求,将永久基本农田相关信息对应到图斑,建立基本农田数据库,做到上图准确、入库清晰,实现国土资源“一张图”的更新,作为特殊保护、依法审批、卫片执法、土地督察的重要依据。四是落到地块。要把永久基本农田从图上落实到田头,确定边界、地类、面积、质量等级和片块编号,实现定准坐标、图地相符、精准定位,确保土地利用总体规划调整完善后确定的基本农田保护任务落实到位。
    三、夯实责任,用好成果
    调整完善土地利用总体规划、划定永久基本农田政策性强、涉及面广、技术含量高,既要按规定要求完成任务,又要统筹落实划设、保护、监管、利用责任,确保管好、用好、巩固好工作成果。
    一要三级联动抓好落实。按照国家要求和法律法规的规定,规划调整完善和永久基本农田划定是一种政府行为,采取自上而下的方式进行,由县级以上地方人民政府负主体责任。各级国土部门一定要主动担当、勇于负责,积极主动地为地方政府当好参谋助手,一方面要科学务实地做好土地利用总体规划调整完善工作,另一方面要协同农业部门,扎实细致地做好永久基本农田划定工作,做到两手抓、两促进、两不误。省市县三级国土部门要联动开展好这项工作,实行一级对一级负责制,省市除做好本级规划调整完善与永久基本农田划定工作外,还要倒排时间,抓好推进,做到任务及时下达、审核坚持原则、报备准确无误。县一级是这两项工作的最终落实地,一定要把好政策关、时间关、任务关和技术关,确保高质量高标准完成这两项工作任务。
    二要切实抓好工作衔接。规划调整完善和永久基本农田划定工作,纵向涉及国、省、市、县、镇五级,横向与产业发展、城乡建设、生态保护等工作相互关联,必须统筹协调、充分衔接。省厅已与农业厅商定了划定工作的意见,并将两项工作汇集成为一个实施方案,各市县也要据此方案及时制定相应的具体工作方案,确保上下协调衔接。市县国土部门要积极与相关部门沟通,搞好对接,求同存异,切实保障省委、省政府重大发展战略和政策措施落地,特别在调整完善规划方案时,要认真听取相关领域专家、部门和群众的建议意见,使规划调整完善真正成为汇聚民智、协调利益、形成共识的过程。
    三要建立特殊保护机制。不论是规划调整,还是永久基本农田划定,都是落实最严格耕地保护制度的重要手段,不仅要按要求高标准完成两项工作,而且要建立特殊的保护机制,确保把两项工作成果利用好、巩固好。当然,划设是前提,保护监管、科学利用才是目的。要在划定永久基本农田的基础上,全面建立基本农田保护责任区制度,以乡镇为单位设立责任保护区,实行镇、村、组三级负责制,其中镇长(街道办主任)担任责任保护区区长,村委会(居委会)主任担任责任保护区片长,村民小组组长担任责任保护区护田员,确保全面夯实基本农田基层保护责任,切实把耕地纳入镇、村、组与基层国土机构相结合的全天候监管之中。省上近期将专门印发基本农田责任保护区管理办法,并将落实情况作为成果验收的重点内容,请各市县高度重视,认真抓好这项制度的落实。同时,要按国家要求,探索设立耕地保护补偿基金,建立和完善耕地保护激励机制,探索给予“片长”和“护田员”一定的监管补贴,充分调动起广大农民保护永久基本农田的积极性,真正把留给子孙后代的良田沃土、绿色田园守护好。

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